В начале ХІХ в. Россия оставалась самодержавной монархией. Вся высшая законодательная и распорядительная власть в стране принадлежала императору. Он же являлся и фактическим главой церкви, так как управлением её делами ведал назначаемый царём обер-прокурор высшей церковной коллегии – Синода.

Система высших органов государственной власти в основном оставалась неизменной со времён Петра І. Однако к концу XVIII в. стало ясно, что она нуждается в преобразованиях, так как многие из государственных органов не имели ни ясно определённых полномочий, ни чёткой структуры.

На местах власть от имени императора осуществляли губернаторы и наместники. Вместе с тем, согласно Жалованной грамоте городам, зажиточные граждане, разделённые на шесть разрядов (категорий), могли участвовать в вопросах управления через городские общие думы. Эти органы ведали в основном хозяйственными вопросами. Руководящие позиции в городском управлении по-прежнему сохраняли дворяне.