Земская реформа 1864 года не была распространена на многие национальные окраины России, такие как Польша, Прибалтика, Кавказ и Средняя Азия. Это было связано с опасениями правительства, что предоставление местного самоуправления может усилить национальные движения и привести к росту сепаратистских настроений. Власти стремились сохранить централизованный контроль над важными пограничными регионами, считая, что традиционные формы управления там более эффективны.